La gente tiende a ser bastante descuidada con la terminología, y la regla principal es probablemente “lo que suena bien en esta oración” en lugar de “lo que es un uso lógicamente coherente de los términos”.
Si quieres ser más preciso:
Antes del primer siglo, generalmente es seguro usar los términos indistintamente; Bajo la República de Roma, la ciudad-estado también fue la fuerza motriz en la política del “territorio romano” (excepto, por supuesto, cuando el liderazgo de Roma fue disputado, por ejemplo, durante la guerra civil entre Marius y Sila).
Desde el primero hasta el siglo III, la dirección efectiva de la política realmente provino de los emperadores. Muchos de ellos usaron la ciudad como su sede, pero muchos no. El siglo III fue sacudido por una guerra civil constante, muy pocos emperadores controlaron todo el mundo romano durante más de un par de años, por lo que rara vez será fácil decir “Roma hizo tal y tal” a menos que “tal y tal” sea “sufrido” caos.”
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Después de aproximadamente 285, cuando terminó la era de las guerras civiles, Roma la ciudad ya no estaba particularmente estrechamente vinculada al gobierno real del imperio. El Senado se quedó allí, pero no hizo mucho, mientras que los emperadores tendían a residir más cerca del ejército en las fronteras, en Augusta Treverorum (= Treves), Arelate (= Arles), Ravenna o Mediolanum (= Milán). El puñado de emperadores que dirigieron las mitades oriental y occidental del imperio después de ese tiempo, todos residían en Constantinopla. Entonces, después de 285, cuando alguien dice “Roma hizo X”, se puede suponer que significa “el emperador y sus burócratas hicieron X”.